von Felix Grollmann

Gegenwärtig braucht der deutsche Staat bei der Durchsetzung der Corona-Schutzmaßnahmen die Mitwirkung von Bürgern und Bürgerinnen dringender denn je. Dies klingt zunächst kontraintuitiv, wird doch in der Öffentlichkeit momentan eher über Vorzüge und Nachteile des (zurückgekehrten) „starken Staats“ debattiert.¹ Den Wert dauerhaft vigilanter, sich gegenseitig beobachtender Bürger für den Gesetzesvollzug hat indes Baden-Württembergs Innenminister Thomas Strobl (CDU) in einem Video-Interview mit der Bild, der auflagenstärkten deutschen Tageszeitung, in ungewöhnlich direkter Weise adressiert:

“Ich finde es in Ordnung, wenn die Menschen wachsam sind. Es geht darum, die Ausbreitung der Seuche zu verlangsamen und Menschen zu schützen. Und am Ende des Tages geht es ganz konkret darum, Menschenleben zu retten. Wenn es Uneinsichtige gibt, die vorsätzlich oder fahrlässig dagegen verstoßen, müssen unsere Sicherheitsbehörden das wissen, damit sie das unterbinden können. Und deswegen sind aufmerksame Bürger mir eigentlich auch ganz liebe Bürger.”²

Jede Leserin dieses Zitats kann vermuten, dass sich der Innenminister, in dessen Ressort der Polizeivollzugsdienst fällt, gerade auch die Mitteilung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten erhofft. Blickt man auf die vergangenen Wochen zurück, lässt sich sagen: Der „liebe Bürger“ war durchaus aufmerksam. Innerhalb eines Tages gingen etwa bei der Münchner Polizei Ende März rund 173 Hinweise wegen Corona-Verstößen ein, und in Köln zählten die Ordnungsbehörden ca. 200 Hinweise pro Tag.³

Juristisch dürften dabei kaum Straftaten im strengen Sinne vorgefallen sein, weil die von den Ländern erlassenen Corona-Schutzmaßnahmen im Grunde nur Ordnungswidrigkeiten sanktionieren. Wer etwa in Bayern vor dem 6. Mai 2020 die Wohnung „ohne triftige Gründe“⁴ verließ, dem drohte nach der entsprechenden Rechtsverordnung ein Bußgeld von bis zu 25.000 €.⁵

Gegen die Corona-Regeln zu verstoßen, ist dagegen nur unter sehr engen Voraussetzungen strafbar, die in der Praxis keine große Rolle spielen dürften.⁶ Allerdings sind die Verfahrensordnungen beider Sanktionsarten stark parallel ausgestaltet.⁷ 1952 wurden Verstöße gegen Ordnungsvorschriften in einem eigenen Gesetz geregelt, die zuvor als geringwertigere Verstöße von der Strafjustiz verfolgt wurden.⁸ Die Gemeinsamkeiten zeigen sich auch sprachlich: Denn historisch ist die Mitteilung geringwertiger Normverstöße semantisch nicht eindeutig bezeichnet worden. So wurde sie in deutschen Rechtsquellen der Frühen Neuzeit zwar häufig „Rüge“, aber auch nicht selten schlicht „Anzeige“ genannt.

Die Meldungen zu Corona-Verstößen an die Behörden sind aus rechtshistorischer Perspektive sehr aufschlussreich: Die Kooperation des „starken Staats“ mit dem (vermeintlich) „schwachen Bürger“ ist ein altes Phänomen. Seit dem antiken Mesopotamien verstanden Machthaber es, bürgerliche Aufmerksamkeit zu bündeln und zu nutzen. Dies hat sich bis heute nicht geändert.

Doch trotz der von Entscheidungsträgern immer wieder artikulierten zwingenden Notwendigkeit, die verordneten Schutzmaßnahmen zu befolgen, werden (bislang) von den Behörden keine Gelder oder sonstigen Anreize für Anzeigen im Falle von Verstößen gegen Corona-Schutzmaßnahmen ausgelobt. Selten fordern Regierungsmitglieder, Abgeordnete oder andere Amtsträger in dieser an Appellen nicht gerade armen Zeit die Bevölkerung auf, die Verfolgung von Normverstößen zu unterstützen. Die außergewöhnlichen Ausführungen von Thomas Strobl und die wenigen ähnlich gelagerten Aussagen blieben nicht ohne Kritik. Inzwischen werden die Anzeigen wegen Corona-Verstößen sogar als Denunziation problematisiert, worauf später noch zurückzukommen sein wird.

Doch warum setzt der moderne Staat mit seiner routinierten Verwaltungspraxis und seinem hochgradig ausdifferenzierten Apparat überhaupt auf die Mitwirkung von Laien, wenn sich Straftaten, Ordnungswidrigkeiten oder sonstige Rechtsverstöße ereignen? Zwei Aspekte sind hier ausschlaggebend:

Erstens lassen das Grundgesetz sowie die Länderverfassungen u.a. zum Schutz der freien Persönlichkeitsentfaltung eine unbegrenzte, anlasslose Vollzugskontrolle staatlicherseits bis in den häuslich-privaten Bereich hinein nicht zu. Verfassungsrechtliche Grenzen setzen darüber hinaus z.B. das Recht auf informationelle Selbstbestimmung und seine einfach-gesetzliche Ausgestaltung im Datenschutzrecht.⁹ Will der Staat eine vom Grundgesetz nicht mehr gedeckte Kontrolle trotz allem ermöglichen, besteht aus obrigkeitlicher Sicht die normalerweise kaum vielversprechende Möglichkeit, die Betroffenen (durch moralische Appelle) dazu zu motivieren, auf eine rechtlich geschützte Position freiwillig zu verzichten.

Momentan dürfen sich Befürworter intensiver Überwachungssysteme unter den politischen Mandatsträgern freilich einige Hoffnung machen: Zwar ist schwer abzuschätzen, wie groß der Anteil der Bevölkerung ausfiele, der sich tatsächlich einem strikten Überwachungsregime mittels automatisierter Standortmitteilung durch sein mobiles Endgerät (buchstäblich klaglos) aussetzen würde. Der in Umfragen sichtbar gewordene Zuspruch zum Einsatz von Tracking-Apps mit 50 % in Deutschland und 85 % in Italien verspricht aber eine enorme Bereitschaft.

Zweitens hat man die begrenzte Wahrnehmungsfähigkeit des Massenverwaltungsstaats – entgegen landläufiger Annahmen seiner Allsichtigkeit – in Rechnung zu stellen. Nur so lässt sich verstehen, wie sehr es diesem an Wachsamkeitsleistungen der Bevölkerung gelegen sein muss: Bei über 80 Millionen Menschen, die sich an die Corona-Schutzmaßnahmen zu halten haben, würde eine umfassende Kontrolle schon an den beschränkten Personal-, Finanz- und Sachmitteln der Ordnungsbehörden scheitern. Polizisten im Vollzugsdienst und Ordnungsbehörden können den öffentlichen Raum nur teilweise und die privat-häusliche Sphäre nur ausnahmsweise beobachten und meist nur deutlich zutage tretende Zuwiderhandlungen (z.B. größere Menschenansammlungen, Verstöße gegen Maskenpflichten) erfolgreich ahnden.

Die in jüngster Zeit signifikant angestiegenen polizeilichen Kontrollfahrten dürften weitaus öfter einen präventiven Abschreckungseffekt erzielt haben, als dass tatsächlich Straftaten aufgedeckt wurden.

Heutzutage ist es in Deutschland schwer vorstellbar, dass jemand für Meldungen von Normverstößen Geld staatlicherseits ausgezahlt bekommt. Im Spätmittelalter und in der frühen Neuzeit hingegen sahen die Obrigkeiten Anreize in Gestalt von Geld- oder Sachleistungen als probates Mittel, um Bürger zu aktivieren. Wer etwa einen sogenannten Auf- und Fürkauf anzeigte (spekulativer Vorwegkauf von Waren), erhielt gemäß den Reichspolizeiordnungen des 16. Jahrhunderts ein Viertel der Buße.

Doch seitdem sind die Stimulationsmittel für die bürgerliche Mitwirkung durch Anzeigen stark zurückgegangen. Außer Mode gekommen sind nicht nur Geld- und Sachleistungen, sondern weitestgehend auch Anzeigepflichten (wenn auch nur für Privatpersonen). Eine strafbare Unterlassung von Anzeigen gibt es gemäß § 138 StGB gegenwärtig nur noch für geplante, aber eben noch nicht geschehene Straftaten erheblichen Gewichts. Private Anzeigepflichten im Bereich des Bußgeldverfahrens existieren überhaupt nicht.

Dass der NS-Staat und – dies ist für die heutige Diskussionskultur noch wichtiger – die DDR die gegenseitige Beobachtung von Bürgern in großem Umfang instrumentalisierten sowie vergüteten, hat das staatliche Werben um Anzeigen oder sonstige Hinweise für politische Akteure der Gegenwart endgültig zu einem heiklen Unterfangen gemacht. Liest man die Kommentare unter jüngsten Internet-Veröffentlichungen zu Anzeigeappellen, werden rasch Bezüge zu den beiden deutschen Unrechtsstaaten und zur Denunziation hergestellt – häufig schon dann, wenn es die Politiker mit ihren Forderungen nach Ansicht der Beiträger schlicht zu „bunt“ treiben.

Der Allgemeinheit dagegen eher vermittelbar sind konkrete Belohnungen im Zusammenhang mit öffentlichen Fahndungen (§§ 131a ff. StPO), wohl weil es hier um schwerwiegende Straftaten geht, die zudem bereits im Wesentlichen aufgeklärt worden sind. Ein politischer Vorstoß Ende der 1990er Jahre, Prämien für Anzeigen festzulegen – erwartungsgemäß im einträglichen Steuerwesen –, ist dagegen bezeichnenderweise schnell im Sande verlaufen.¹⁰ Die Flyer, die kürzlich in Berlin auftauchten und eine Belohnung von bis zu 500 € für Meldungen von Corona-Verstößen versprachen, waren irritierend, freilich vor allem aber eines: gefälscht.

(hier geht es zu Teil 2 des Artikels)

1. Etwa: Peter von Becker, Ein starker Staat braucht eine starke Zivilgesellschaft, 07.04.2020, https://www.tagesspiegel.de/politik/die-corona-krise-ist-kein-krieg-ein-starker-staat-braucht-eine-starke-zivilgesellschaft/25719410.html (abgerufen: 05.05.2020); Werner Kolhoff, In der Corona-Krise ist der starke Staat gefordert, 08.03.2020, https://www.wz.de/meinung/kommentar-in-der-corona-krise-ist-der-starke-staat-gefordert_aid-49436275 (abgerufen: 05.05.2020). Bezeichnenderweise stand der „starke Staat“ zuletzt so stark bei der Bankenkrise von 2007 im Fokus, als es staatlicherseits zu massiven Eingriffen in die Wirtschaft kam. [↩]
2. https://www.bild.de/video/clip/news-inland/ba-wue-innenminister-strobl-ein-anruf-bei-der-polizei-schadet-nie-69716468-69719010.bild.html [↩]
3. Ältere Zahlen aus der Anfangszeit zu Bayern: Bürger melden eifrig Verstöße gegen Corona-Regeln, 26.03.2020, https://www.br.de/nachrichten/bayern/buerger-melden-eifrig-verstoesse-gegen-corona-regeln,RuGXp1h (abgerufen: 27.04.2020); neuere Zahlen zu Köln: Thomas Werner, 18.04.2020, https://www.express.de/koeln/stadt-der-verraeter–so-viele-koelner-melden-taeglich-corona-verstoesse-36569568 (abgerufen am 27.04.2020). [↩]
4. § 5 Abs. 2 Zweite Bayerische Infektionsschutzmaßnahmenverordnung vom 16. 04.2020 (2. BayIfSMV). Zu den triftigen Gründen gehörte gemäß § 5 Abs. 3 Nr. 1 2. BayIfSMV etwa die „Ausübung beruflicher Tätigkeiten“. [↩]
5. § 7 Nr. 9 2. BayIfSMV i.V.m. § 73 Abs. 1a Nr. 24, Abs. 2 (Bundes-)Infektionsschutzgesetz vom 20.07.2000 (IfSG). [↩]
6. Vgl. §§ 74, 75 IfSG. [↩]
7. So beruht die Anzeige von Ordnungswidrigkeiten letztlich auf der gleichen Rechtsgrundlage wie die Strafanzeige, da für Bußgeldverfahren grundsätzlich die Vorschriften der allgemeinen Gesetze über das Strafverfahren anzuwenden sind. Vgl. § 46 Abs. 1 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten. [↩]
8. Zur Vor- und Entstehungsgeschichte BeckOK OWiG/Gerhold, 26. Ed. 1.4.2020, OWiG Einleitung zum OWiG Rn. 14–19. [↩]
9. Virulent wurde dies zuletzt bei der öffentlich umstrittenen Weitergabe von Standortdaten von Mobiltelefonen durch die Deutsche Telekom an das Robert-Koch-Institut. Der Mobilfunkdienstleister hatte insbesondere auf die Anonymisierung dieser Daten hingewiesen. Die Rechtmäßigkeit bejahen: Carlo Piltz und Johannes Zwerschke, Telekom gibt Handy-Standortdaten weiter: Daten dürfen Leben retten. In: Legal Tribune Online, 19.03.2020, https://www.lto.de/persistent/a_id/40953/ (abgerufen: 27.04.2020). [↩]
10. Dazu Joachim Pohl, Informationsbeschaffung beim Mitbürger (Schriften zum Öffentlichen Recht 897), Berlin 2002, S. 81ff. [↩]

---

---